城市土地资源配置的第三只手

1、政府调控市场的行为理论与作用机制

1.1理论假设

市场经济运行中所产生的无效率、不公平以及宏观经济失衡是政府从多方面介入社会经济运行过程的理由。但这种理由一开始就建立在了理论假设基础上：政治人和经济人是截然分开的，一个政府官员只能是政治人，而不可能同时是一个经济人；政治人是为了追求公共利益而活动在政治舞台上，他们以公共利益最大化为目标，别无它求；经济人是活跃于经济市场上的自私自利者，只受狭隘的个人利益驱策，需要以体现公共利益的政治人监督，需要集体规则匡正。于是，关于政府行为理论的一系列其它假设也产生了：政治过程本身是没有缺陷的，只要政府了解应该如何在经济领域行动，政府就会如何行动；政治家的权力来自契约，他们的行为是为了实现契约所要求的目的，即社会福利；在进行公共决策时，个人在做出选择的机构中处于从属地位，而这些机构往往带有独立于个人的特性，如坚定不移地为公众利益奋斗等等。

1.2作用机制

在理论假设基础上，国家提供公共产品与市场提供私人消费品的过程环境与作用机制是完全不一样的。首先，市场能通过明确的价格机制反应消费者的偏好，提供消费者所需的产品。而政府对人们的真实需要缺乏反应，其原因包括信息缺乏、政治偏好、行政效率低下，以及要在同时满足民主、信息充分且信息一致的条件下进行社会选择的困难等。如当政府面对在市中心是修建一个停车场还是建设一块绿地这样的问题时，即使80%的民众赞成修建停车场，但政府出于多种考虑还是会选择建设绿地。因为政府虽然在理论上是以维护公共利益为宗旨，但由此形成的政府行为选择机制是模糊不定的。其次，市场通过竞争机制为消费者提供质优价廉的产品，政府在提供公共产品方面却因处于垄断地位，而无法实现这一过程。最后，在市场环境中，个人与作为私人产品提供者的企业在地位上是平等的、在信息上是对称的，而在市民与政府之间，往往是政府高高在上，并且政府对信息采取严格的保密制度，民众对此也已习以为常[1].

1.3我国的政府行为理论及其实践误区

改革开放到今天，无论是理论界还是实践部门，谁也不会否认政府调控市场的必要性和重要性，政府也成为了经济学家研究的对象。但是，这种理论研究及其指导下的实践也是建立在上述理论假设与作用机制基础上的，突出表现为研究或实践的侧重点在于政府介入经济的适度性上，即指出政府在哪些部门、何种程度上介入社会经济活动（如要求政府应该从国有企业退出，只充当市场经济中的“裁判员”角色）。而对政府做出决策的过程或政府本身却漠不关心（殊不知，吹“黑哨”的裁判员不在少数）。这是我国学术界和操作部门在政府行为理论上的最大误区，也是导致当前城市土地开发过程混乱和“政府失败”的根本原因。

显然，上述理论假设很多是难以满足的，建立在理论假设基础上的政府行为失败也就在所难免。但这并不妨碍国家干预作为市场调节手段的重要地位，我们还得依赖它来维持经济社会的稳定。就象市场机制的许多理论假设无法满足一样，市场并非万能的，但它仍旧发挥资源配置基础性作用。重要的在于如何象市场寻找政府调节机制那样，为政府找到一个纠偏机制。

2、公共选择理论及其局限性

2.1公共选择理论

如果说凯恩斯的国家干预理论是纠正市场缺陷的理论的话，那么布坎南（Buchanan .J.M）1957年创立的公共选择（Public Choice）理论则是纠正国家缺陷的理论。这一理论通过以下主要观点建构起自己的理论框架：

①承认政治人同经济人一样，是自利的、理性的效用最大化者，这是理论前提。同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由自利者转变成为“大公无私”的利他者呢[2]？这是绝对不可能的事！

②强调产权和竞争的重要性，要求国家加以保护和强制性实施。竞争的含义既包括了经济市场，又包括了政治市场，并沿用“经济人”范示，以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者（选民、政治家、官僚等）。

③在把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场后，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度（投票机制）的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。

④公共选择的目标是通过对社会福利函数的考查来分析各种决策行为的，而社会福利函数又是以个人价值判断为基础来表达社会偏好的。

2.2理论局限性

遗憾的是，公共选择的实证理论在通过对各种投票规则制度的分析与经验研究后发现，现实生活中存在的任何一种公共选择方式，其最终的决策都很难体现公共利益的最优化。究其原因，部分是选择制度本身的逻辑使然，部分是由于选民对投票过程保持“理性的无知”和“冷漠的态度”[3].这样一来，选举的过程成本非常高，选举的结果也就自然难以实现帕累托效率。尤其是不论以何种方式作出公共选择，最终实施社会决策的还是官僚和官僚机构。为此，公共选择理论对国家或政府行为表现出一种“忧郁的心情”[3].它对民主制度的悲观看法，一方面来自对实践的观察—不稳定性、无效率、被操纵的日程安排，互投赞成票等等民主决策的弊端；另一方面来自阿罗不可能定理①等纯理论的分析结果。

3、我国城市土地资源配置调控系统

3.1当前我国建立公共选择机制面临的主要问题及其对策

建立适合国情的公共选择机制，既要吸收西方现有理论的成功一面，又要不断地创新实施过程，以降低具体操作过程中的实施成本；同时，还要结合现实国情，有针对性地分步推进。当前我国土地资源配置系统建立公共选择机制面临的主要问题及其对策如下：

（1）主要问题：

①产权不明确，难以建立自由公平有序的竞争环境。表现为：集体土地与国有土地产权地位不平等，农民利益得不到有效保证；所有权在中央和地方政府之间界定不清，导致双方在土地出让金分成比例上的矛盾，以及出现越来越多的地方政府直接参与的土地违法案件；缺乏土地产权的人格化代表，名义上的“人人所有”成了事实上的“一无所有”，在国家机构内部，对国有土地法定代表人资格的争执一直不休；土地所有权、开发权和使用权之间关系混乱，土地投机炒作现象横行，导致国有资产流失、公共利益受损，自由公平有序的土地市场难以建立；与土地相关的各种管理权限混乱，造成各政府管理部门要么相互争权冲突，要么推委责任，等等。

②信息不透明，决策不公开，难以建立有效的监督约束机制。为何国家关于国有土地招标拍卖挂牌出让的规定在地方上有令不行？该拍卖的为什么会被改为协议出让？为何政府对经济信息控制很严，写字楼明显已经过剩却还要宣称需要？有时甚至人为地掩饰应当公布的金融和财政统计数据，使市场决策缺乏充分的信息。因为通过对信息的垄断与控制，限制外部人员对决策过程的参与，增强决策过程的排他性，一方面使官员的影响力和租金收入得以提高，另一方面使政府得以“金蝉脱壳”，逃避责任—民众无法对政府执行的错误政策加以必要的社会干预和民主监督。

③民间力量薄弱，公众参与流于形式。公共利益是扩散在大范围的民众之中的，分散的力量是有限的，因此往往无力与特定利益对抗。如长期以来我国在规划过程中提倡的“公众参与”的概念多指“个人”的参与（参观展览、民意调查等），而没有上升到协助建立社区、以社区组织为单位的参与，开发商和主管部门也不认真对待民众的意见，“公众参与”难免流于形式[4].

（2）主要对策：

①完善土地产权制度，这是建立公共选择机制的基础。主要思路包括：明晰土地产权的内涵，在确保国家拥有最终处置权的前提下，将土地产权进一步分解，并对每一项权利加以明确界定；农地和城市用地一样获得完整的产权和平等的地位，农地使用只受国家土地利用规划制约，这样一来由于产权主体不同造成的歧视就不复存在了；允许土地所有权在国家与企业、个人之间反向流动，实现城市用地产权的多元化；作为一项完整产权，土地市场应该在整个经济中发挥基础性调节作用；城乡用地应该在价格机制和政府合理的公共政策作用下，实现高效和可持续利用。

②变政府调控为国家调控，使政府行为建立在严格的国家约束机制基础之上，通过建设“阳光工程”，营造公开、公平和公正的决策环境。现行国家体系（行政、立法、司法）中，行政“一权独大”现象严重，立法、司法对行政的监督约束机制不强，难以避免决策过程中的“独断专行”和暗箱操作的现象。建设“阳光工程”可成为削弱特殊利益团体或个人影响力、改善政府效率的一种有效手段。

③深化公众参与机制，建设强有力的社区或民间组织。传统经济学的观点一直认为市场或政府两者之一负责提供公共产品，而没有给介于其中的自愿组织和市民组织留下任何空间。随着技术进步带来的通讯便利和市民责任意识的不断增强，这些自愿组织正变得越来越活跃，他们倾听人们的意见，然后将它们反映到政府的决策中去，既有效地传达了公众的呼声，增强了关于社会选择的均衡信号的准确性，又减低了西方民主制度下公共选择形式的巨大成本。有意思的一点是，自愿组织最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而是在于服从共同考虑的成员所创造的独特的社会资本，从而以分散化和多元化的方式形成了对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理③。日本学者青木昌彦认为，仅仅依靠政府实施法律，有可能造成一种压抑的政治氛围，使其管理成本高到无法接受的地步；而当习俗性产权的元制度一方面外在化和具体化为法律条文，另一方面也会在每人的头脑里化为道德判断，如“你不能侵犯别人的财产”，使每个人下意识地去遵从[5].

④变政府与市场之间相互替代的功能关系为相互补充与扩张关系，政府既可能抑制或代替市场的功能，又可以扩张或补充市场的作用，而在政府的许多活动中导入市场功能，可以大大降低行政成本，提高效率。通过这种新型关系的确立，一方面能有效地减低政策形成和实施的成本，并使政策真正回归公众本位；另一方面能有效地促进政府和市场在资源配置上形成更紧密的协调关系。如温州市政府在公开制定和宣读游戏规则的基础上，将市域内的大型基础设施通过招标拍卖形式全部推向民间市场，既充分有效地利用了温州民间丰裕的民资，弥补了政府财政的不足，又提高了公共产品的生产与使用效率。尤为重要的是，如果将政府与民间的这种面对面的争论看成二者在政治经济领域的博弈过程，博弈的均衡结果会使二者形成“共同的信念”，大大增强了博弈双方遵守游戏规则的自觉性和约束能力。因此，在形成制度的特征方面更为基本的实际上是这种“共同的信念”，或者被人们当作理所当然的事情所接受的想法[6].

3.2建立在公共选择机制基础上的城市土地资源配置系统

综上所述，为改变目前城市土地资源配置过程中市场这一“无形之手”屡受政府这一“有形之手”的干扰打击、“政府之手”某种程度上处于“一手遮天”的现状，应该构建由市场、政府和公共选择三种机制共同作用的土地资源配置系统，以形成“三足鼎立、三手联袂”之势。三种机制相互作用（制约和促进），相得益彰，各司其职，通过协调分工共同构成一个统一、完整的土地资源配置调控系统，以实现土地资源利用综合效益的最大。市场机制在整个系统中仍起着基础性作用，是最主要的调节手段与配置方式，但它在受到政府“有形之手”作用的同时，还受到了公共选择机制直接和间接的作用；政府机制仍起着弥补市场无法克服的失效行为的作用，但在公共选择机制作用下，它与市场之间不再是一种替代关系，而是一种相互扩张和补充关系，政府的许多行为可以导入市场机能，保证了政府的主要职能是制定游戏规则，充当“万众瞩目”的“裁判员”角色，使政府真正回归到维护公众利益的职能本位。当然，我国的公共选择机制应该是建立在目前特有的政治经济体制和社会文化环境基础上的，没有政府的推动和市场的进一步培育与完善，它就失去了赖以生存的土壤，就此意义而言，它既不是单方面的突变行动，也不是一成不变。

注 释

①阿罗不可能定理证明，只要超出3种以上的备选方案，就不存在一种可靠的机制将具有完备性和传递性的个人偏好转换为符合民主制度要求的社会偏好。因此，要建立一种与每个公民的偏好都一致的社会福利函数是不可能的，所选社会福利函数形式的差异体现着人们价值取向的根本差别。

②国内有些特大城市的政府，一方面花钱作写字楼市场的供需调查和专题研究，得出了极不愿意看到的结论：供过于求，亟需政府作宏观调控；一方面又怕影响招商引资，拼命封锁这一结论，任凭市场“狂风大作”。

③温州皮鞋从“假冒伪劣”到如今的“鞋业名牌”，最初靠的是民间协会组织的自律与协调作用，到后来才有鞋业行会与政府之间的良性互动；19世纪30年代的朝鲜李朝时期，最有成效的灌溉系统一般出现在传统灌溉协会一直非常活跃的地方，而那些根据日本殖民政府的法令和日本地主的建议成立的灌溉协会只取得了有限的成功；林肯学院会同土地信托联盟、国家公园保护研究学会、公共和私人部门、非营利组织和学术机构共同研究土地和生物多样性保护团体在21世纪所面临的重大挑战，通过依靠这些私人和非政府组织进行自然景观和其它公共利益的保护工作，而取得非同寻常的效果。