建筑施工安全责任的思考

监理工程师承担施工安全事故责任的依据问题

行政法规。《中华人民共和国建筑法》第四十五条明确规定：施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。第七十一条规定：“建筑施工企业的管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，依法追究刑事责任。”这些条款非常明确，施工安全责任应由承包单位负责，不是由业主或监理单位负责，这符合“谁生产，谁负责”的安全基本原则。

技术法规。为了保障建筑施工安全，建设部先后出台了一系列行业规范：如《施工现场临时用电安全技术规范》、《建筑施工高处作业安全技术规范》、《龙门架及井架物料提升机安全技术规范》等。为了科学地评价建筑施工安全生产情况，提高安全生产工作的管理水平，预防伤亡事故的发生，实现安全生产检查工作的标准化、规范化，又制定了《建筑施工安全检查标准》。从执行角度，这些规范标准都是从技术上要求施工单位应遵守的准则，而非工程监理单位；从监督角度，建设部第81号令——《实施工程建设强制性标准监督规定》第六条规定：“建筑安全监督管理机构应当对工程建设施工阶段执行施工安全强制性标准的情况实施监督。”这里的安全监督管理机构是指具有一定行政执法权的专门机构，而非目前的监理企业。

监理性质与特点。从概念上讲，工程监理是指监理单位按业主的委托和授权，根据有关法规和监理合同以及其他相关工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。监督管理者与生产组织者是不一样的。按谁组织生产，谁承担安全责任的基本原则，现有条件下，监理单位承担施工的安全责任的权力不足；从性质上讲，监理人员利用自己的工程建设知识技能和经验为业主提供监督管理服务，它既不同于承建商的直接生产活动，也不同于业主的直接投资活动，它不向业主承包工程报价，不参与承包单位的利益分成。因此，监理单位承担施工安全责任的理由不足；从目的讲，工程建设监理的目的是力求使工程项目能在计划的投资、进度和质量目标内建成使用。因此，在监理过程中，监理工程师只能承担服务责任，所以监理单位承担施工安全责任的能力不足。

行政责任追究。去年4月国务院第302号令《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规范》颁布后，有一种观点认为，政府部门不是生产组织者，仍要承担安全生产的行政责任，那么，工程监理单位理应承担施工安全责任。

我认为，这种观点理由欠充分：首先，监理单位是独立法人的企业实体，而不是政府的职能部门，保障人民群众生命、财产安全是各级政府的基本职责，不是监理公司的基本职责；其次，各级政府的职能部门对涉及安全生产事故负责行政审批：如批准、核准、认可、注册，颁发证照等，而监理单位不具有行政审批职能。因此不具备承担安全生产行政责任的主体资格。

监理工程师在施工安全方面应注意的问题

第一，不可忽视。投资、进度、质量目标是一个有机整体，监理工程师要力求目标的实现，就必须把施工安全作为影响目标实现的重要因素加以重视。

第二，不能缺位。监理是一种高智能有偿技术服务活动。按国际惯例和FIDIC合同条件下的监理，监理工程师应该能够在事前控制发挥积极作用，能够及时发现施工方案、施工技术等方面存在的隐患和缺陷，能够避免发生质量和安全事故。如果监理工程师没有做工作，是主观意义上的缺位；如果做了工作，但没有发现隐患而发生了事故，是客观意义上的缺位。这两种缺位，监理工程师都应当承担责任，这种责任不是经济和刑事责任，主要是执业责任，政府将对这种执业责任进行处罚。

第三，不能错位。按现阶段定义，监理工程师不是生产者，也不是生产的组织指挥者。如果监理工程师错位，把自己视为承包商的领导者、指挥者，直接组织操作施工，甚至强令操作人员在不具备安全生产条件下作业，违章指挥等造成安全事故的发生，监理工程师将承担错位责任。错位责任的大小将根据错位程度和事故性质确定，情节严重的将负刑事责任。