公路监理中存在的问题及对策

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公路工程施工监理制度是以国际通用FIDIC土木工程合同为基础。建立起建设单位、施工单位、监理单位三方相互制约的管理模式。这种模式适合市场经济的需要。适应了企业为主体的市场经济运行模式，与国内传统作法相比较，一是参建各方的责权利更为合理、明确，有利于建设各方增强合同意识，提高管理水平；二是突破了建设单位“自编、自导、自演”的小生产管理方式的局限，有利于积累经验，促进建设项目管理向专业化、社会化方式转变。经过不断的努力。公路工程施工监理工作已取得了初步的成效。

由于工程监理制度的引入，开始在制度上建立起一种比较科学的制约机制，工程管理逐步从单纯依靠行政手段向信合同守程序、讲科学的依法管理的方向过渡。由各方面技术人员组成相对稳定的监理工程师队伍，也逐步成长壮大，发挥着日益不可缺少的重要作用。近几年我国公路工程尤其是高等级公路工程质量的不断提高，就充分说明了这一点。经过近二十年的探索与发展，公路工程施工监理制度为我国公路建设事业的发展发挥了举足轻重的作用，监理单位也取得了令人瞩目的成绩。然而，随着公路建设市场的进一步发展。公路工程施工监理却出现了“道路越走越窄”的局面。监理企业和监理人员素质呈现逐步下滑的趋势，究其原因主要有以下几个方面：

一、工程监理仅限制于施工阶段

业主为了招投标保密及其他原因，一般不让监理单位参与施工招投标工作，从而限制了监理工程师的权利及对本项目的了解。由于监理单位未能参与施工招标，施工监理对承包人的能力及素质缺乏了解，也不能向业主提出相应的建议，当遇到素质差的承包或分包队伍时便难以处理。

二、工程监理的取费和人员素质都严重偏低

工程监理制度自实施以来。取费一直呈下降趋势。低价竞标更加压低了工程监理取费。有的工程监理费还未达到标准取费的三分之一。过低的监理费对工程监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响。很少有高学历高职称、高水平、复合型人才愿意加入工程监理行业。即使愿意从事监理工作的专业人员。监理单位也无力常年聘用。只能按照“钟点工”式。有项目时才招聘来工作。没项目时只有解聘。监理人员的职责宽泛模糊且报酬偏低。具有较高的责任心、业务水平、协调能力以及管理经验的人员十分匮乏。导致专业监理人员的数量和质量不能满足监理工作需要。由于合格的监理人员严重不足。各监理单位只有大量聘用非工程专业人员充当监理人员，业主单位则不断地降低工程监理费。整个监理行业也进入了监理单位取费低、监理人员素质差“的恶性循环。

三、监理工程师权利小，地位不高

FIDIC条款规定监理工程师的工作内容是“三控制”，即进度、质量、费用的控制。目前我们实施的监理制度主要侧重于质量监理，业主在合同管理中往往会设置专用条件对监理工程师的权利进行限制，特别是进度和费用控制，监理工程师在这两方面的权利十分小，甚至没有，这大大削弱了监理工程师的职能和积极性，同时也增加了业主本身管理难度，造成业主管理人员庞大，管理费用严重超概算。当然，在当前公路大发展，而一些施工队伍素质较低的情况之下强化管理是必要的。但是，进度、质量和费用三项控制是相辅相成的整体措施，只强调或完全偏重质量控制，必然削弱质量控制的本身，达不到预期效果。

四、施工监理机构层次多，基层监理人员权利小

目前，在实际施工中，监理机构一般分为二级管理，即设置总监办和高级驻地监理办公室（驻地办），总监办和驻地办均设置有比较完善的机构（工程部、计划合同部、测量组等）。由于公路工程的特殊性，总监办一般设置在交通、通讯较发达的地区，驻地办则靠近工地现场，交通、通讯较为不便，日常的信息交流速度较缓慢，而且基层监理人员的权限比较小，事事需要上报、请示，严重影响了工程进度。

针对上述问题，通过从事监理工作十多年的经验总结，作者认为主要应在以下几个方面加强对监理工作的建设和引导，从而提高监理行业的整体水平：

五、保证建设工程监理企业按国家标准规定合理取费

首先，这是建设工程监理企业生存和发展的前提。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，政府相关主管部门建立健全建设工程监理与咨询服务收费实行政府指导价体系。建设工程监理收费标准要体现优质优价的原则，有利于提高工程监理与咨询服务的质量水平。充分考虑监理与咨询服务市场供求和竞争状况，发挥市场调节作用，赋予双方在价格形成方面相应的决策权。从法规要求为规范建设监理企业的运作，建设单位选择监理单位的重点应放在监理单位的监理能力、服务质量和信誉上，而不应放在工程监理费的高低上。工程监理费仅是工程投资微小的一部分，它对整个建设项目造价的影响是微不足道的，而监理的能力、服务质量和信誉却是至关重要的方面，它会直接影响工程项目建设的好坏。所以，建设单位应满足合理工程监理费，此前提下工程监理企业自身强化监理能力、服务质量和信誉，以保证工程项目建设达到业主满意，这是根本。

其次，建设项目投资增加，工程监理内容增加，建设工程监理费用应做相应调整。工程监理合同一经签订，监理费再往上调时很困难，然而，签订工程监理合同时，往往是暂估，最终工程结算，都突破暂估数，最少在20%以上。而且工程监理的内容也比委托时增加，但监理费却调不上去，工程监理单位付出了有偿技术服务，却没有得到相应的有偿回报。建议工程监理企业在签订工程监理合同时加强自我法律保护意识，对涉及工程监理范围、监理取费计算方法、监理费用调整办法等条款要予以明确约定，从而避免不必要的争议。工程监理范围增加，投资突破合同签订的暂估数，监理费应当依据监理合同专用条款的约定按实际情况做适时调整。

六、正确处理监理与业主的关系

由于涉及的单位较多，监理法规不健全，行政干预，施工等单位对监理认识的肤浅，监理队伍参差不齐等原因，在监理工作中总会出现监理与业主，监理与设计和施工单位之间的矛盾。这些矛盾尤以监理与业主的矛盾最为突出，影响更大。如解决不好，必然影响工程建设的顺利进行。监理工程师与业主的关系本质上是平等主体之间的关系，在工程建设项目中是合同关系，是委托与被委托、授权与被授权的关系。监理委托合同一旦签订，其监理工程师的权利、义务和责任就确定了。监理合同一经确定，就不能随意的解除和撤销。在行使合同赋予的权利时，应具有其独立性，业主或施工单位均无权干预。但是在实际工作中，由于种种原因，这种合同关系很难实现，监理必须在以下几方面正确处理好与业主的关系：

1.正确处理业主的行政干预。监理的权利被业主委托，且通过施工承包合同予以确定。监理在履行自身职责的过程中，应独立公正地工作。‘其行为受合同保护，就不再受业主的干扰和影响。但是在实际工作中，业主习惯于把监理工程师只看成是自己聘用的专家或顾问，而自己往往以上级领导的身份出现，对监理工作或施工单位的工作习惯于发号施令，进行行政干预。一旦发现此类问题，监理工程师应冷静地分析对待。如业主行为得当，监理工程师和施工单位可以执行，监理可按业主的意见执行；如业主干预是错误的，甚至干预工作或影响计划的顺利实现，作为监理工程师有权指出其错误，同时向施工单位发出按原计划执行的指令。

2.正确维护监理工程师的付款控制权。在我国监理工作职责是“三控”（质量、投资、进度控制）“二管”（合同管理、信息管理）一协调。在监理工作中业主有时不通过监理工程师，直接给施工单位拨付工程款；因而与监理工程师发生矛盾。无论何种原因，施工方从业主处拨付工程合同款不经过监理工程师都是违反原则的。削弱了监理工程师的付款控制权，因为工程款的拨付是监理工程师控制施工单位履行合同的一个重要手段。对于此类情况我们应分别对待。若施工单位谎报监理已同意，则用文字向业主澄清，要求业主收回拨付资金，并通报批评施工单位。第二种情况要求施工单位立即报报表给监理工程师，监理工程师审核补办手续。第三种情况只要业主不要求监理工程师补办手续，不进入工程款，监理工程师视为施工单位向业主借款不予理会，如要监理办手续，监理应拒绝。

3.现场记录避免事后纠纷，重大问题必须作书面报告。业主对监理或施工单位作过口头指示，但事后否认，而与监理发生矛盾。这类事情发生在业主与监理或施工单位一起视察工地时，根据工地情况发出指令指挥监理或施工单位执行，而事后又害怕其他领导不同意或执行后又认为投资太大，害怕承担责任。对于此类事，一般采取作好当天的监理日记，如有施工单位的同志参加，应共同做好记录，双方签字备案。监理认为较重大的问题依据合同必须请示业主。请示一定要用书面报告，并且要业主签字留存。其目的是使业主重视，更重要的是作为此后备查。处理监理与业主的关系，解决监理与业主间的矛盾是监理工作中的重要内容，不容忽视。